Как открытость госИТ превращалась в закрытость.
Хроники деградации

В опубликованном в конце 2018 года обзоре TAdviser «Кем и на что тратился федеральный ИТ-бюджет России в 2018 году» отмечено, что с каждым годом собирать для анализа полные и качественные данные по затратам на госинформатизацию становится все сложнее. Автору настоящей статьи (имя по его просьбе не раскрывается) это знакомо не понаслышке – несколько последних лет подобный анализ является предметом его профессионального интереса.

TAdviser проанализировал ситуацию с открытостью сведений об информатизации в госсекторе России

Ранее существовавшие ресурсы – портал АИС УВиРИ и Реестр ФГИС Роскомнадзора – прекратили существование, а та пародия на открытые данные, которая появилась под флагом создания и развития главной ИС координации – ФГИС КИ – дискредитирует и саму идею открытости государственной информации (которая, похоже, больше неинтересна чиновникам), и все правильные слова, которые теперь обязательно упаковываются в красивую обертку с надписью «цифровое государственное управление».

Между тем, вопрос стоит не только об удовлетворении узко-профессионального интереса небольшой группы ИТ-экспертов и праздного любопытства отдельных граждан, но и о соблюдении нормативных документов по координации информатизации. Публикация открытых данных – это обеспечение возможности общественного контроля, о необходимости внедрения которого прямо сказано в главном «координационном» НПА – Постановлении Правительства РФ № 365 от 24.05.2010. Декларация о необходимости общественного контроля за реализацией ведомственных планов информатизации относится к 2012 году – это одна из официальных целей координации. И следует признать, что за следующие 3 года (2012-2015) в этом направлении было сделано немало – об этом подробно рассказано ниже.

Но, начиная с конца 2015 года, многое из того, что происходило в сфере координации, внезапно поменяло знак с «плюса» на «минус». Автор статьи далек от того, чтобы назвать все происходившее в следующие три года сознательным саботажем со стороны отдельных ответственных лиц, департаментов или даже целых ведомств, но, как минимум, без дилетантского и непрофессионального подхода здесь не обошлось.

2012-2015: «Ты помнишь, как все начиналось?»

Серьезный шаг в обеспечении публичной доступности информации о состоянии дел в сфере госинформатизации был сделан в 2012 году. В госконтракте по развитию «координационной» предшественницы ФГИС КИ, - АИС УВиРИ, - реализация которого началась почти сразу после выхода в обновленной редакции ПП 365, были предусмотрены значительные доработки подсистемы «Портал».

Формулировку цели развития этой подсистемы, остающуюся и даже становящуюся все более актуальной, неплохо было бы повесить как лозунг советских времен где-нибудь на стене зала совещаний того департамента Минкомсвязи, в названии которого есть слова «координация информатизации»:

Основной целью развития подсистемы «Портал» является повышение эффективности управления и контроля над расходами на ИКТ государственных органов за счет публичного раскрытия сведений о планируемых и фактических объемах расходов государственных органов на ИКТ из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также сведений об ИС и компонентах ИТКИ, используемых государственными органами.

Вырезка из ТЗ на развитие подсистем «Портал», которая наглядно показывает, реализация какой именно функциональности планировалась:

В рамках развития подсистемы Портал … в 2012 г. должно быть реализовано публичное раскрытие информации о планируемых объемах финансирования федеральных органов государственной власти на информатизацию за счет средств федерального бюджета; Должна быть реализована публикация карт информатизации государственных органов Российской Федерации, … формируемых автоматически на основе соответствующих данных АИС Учета. Кроме сводной карты информатизации, необходимо обеспечить публикацию рейтингов органов власти, автоматически формируемых на основе данных АИС Учета и АИС Координация.Метавселенная ВДНХ 3.6 т Для каждого органа государственной власти Российской Федерации … необходимо обеспечить формирование профиля органа власти … на базе информации из карты информатизации АИС Учета с перечислением основных создаваемых информационных систем и компонентов ИКТ инфраструктуры, указанием общей суммы запланированных и фактических затрат на информатизацию, а также информацию об ответственном за информатизацию сотруднике органа власти. Необходимо предусмотреть раздел с детальным описанием лучших практик, а также наиболее значимых проектов ведомственной и региональной информатизации, включая детальное описание фактических результатов и запланированных работ. Необходимо обеспечить реализацию карточки информационной системы, включающей следующую информацию: стадия жизненного цикла информационной системы; общий объем потраченных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (расчет на основании детальной информации о затратах); экономия средств бюджетов по результатам конкурсных процедур; общий объем дальнейших запланированных затрат средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; плановая дата вывода системы из эксплуатации; общий рейтинг информационной системы, автоматически формируемый на базе показателей (индикаторов) эффективности и результативности разработки, внедрения и эксплуатации информационной систем и компонентов ИКТ инфраструктуры, ведущихся в АИС Учета. Кроме того, в рамках карточки информационной системы необходимо обеспечить реализацию следующих функций: публикации детальной информации о запланированных затратах на реализацию по годам на основании планов информатизации из АИС Координация; публикации детальной информации о запланированных затратах на основании информации сайта zakupki.gov.ru; публикации детальной информации по каждому заключенному государственному контракту, включая оплату по этапам государственного контракта, и сроки их выполнения, информация об актах по результатам выполненных работ; интерактивное сравнение планируемых и фактических расходов на информатизацию; сбор общественных оценок (голосования) для определенных информационных систем с целью их дальнейшего учета Минкомсвязью России. Для увеличения степени визуализации необходимо разработать единую панель отображения состояния ведомственной и региональной информатизации (в международной терминологии dashboard). Задача панели отображения – представить в наглядном виде общую картину работы государственных органов в области ИТ. Каждый посетитель портала информатизации с помощью dashboard должен иметь возможность быстро получать представление о распределении расходов, динамике работ и перейти к интересующим его подразделам подсистемы «Портал». Функции интерактивного анализа должны позволять осуществлять динамическое построение отчетов (по структуре и динамике затрат) по всему массиву информации о планируемых и фактических затратах. Данные о структуре и динамике затрат должны быть представлены как минимум по следующим разрезам: по государственным органам; по компонентам карты информатизации (как по информационным системам, так и по элементам ИКТ-инфраструктуры); по видам затрат; по сферам деятельности (отраслям); по поставщикам; по иным показателям, содержащимся в коммерческом предложении.

Специалисты по информатизации и ИТ-эксперты, которые имеют представление о реальном уровне «открытости» государственных данных в сфере ИТ, наверное, читают это ТЗ более, чем шестилетней давности, как некий фантастический текст. А ведь все (ну, или почти все) написанное было реализовано!

Правда, первый «блин», как и положено по традиции, вышел комом.

В марте 2013 года, то есть, через 3 месяца после официального завершения работ по развитию АИС УВиРИ, призванных поднять открытость государственных ИТ-расходов на небывалую высоту, журнал CNews (№ 65, 2013 год) не слишком лестно отозвался о «российском IT Dashboard»:

Тот «аналог» Itdashboard, который есть в России (365.minsvyaz.ru/prt), выглядит удручающе. При этом ранее в правительстве говорили о том, что направление, связанное с публичностью ИТ-расходов, будет развиваться. В Минкомсвязи сообщили, что намерены «перезапустить» портал, существенно его модернизировав, а также повысить качество и объем информации. «Сделать это планируем до конца первого полугодия текущего года. Повышение открытости, доступности и прозрачности данных по средствам ведомств на информатизацию — одна из приоритетных задач Минкомсвязи». Олег Пак, замглавы Минкомсвязи

В тогдашнем Минкомсвязи таки сдержали обещание о «перезапуске» портала. В отличие от предшественника, Портал координации образца 2013 года действительно содержал большинство обещанной в ТЗ информации о деятельности госорганов в сфере информатизации и реализовал многое из запланированной функциональности.

Фрагмент карты информатизации ОГВ с Портала координации (2013 год)

В разделе `Аналитика` Портала были представлены:

• Профили ОГВ: информация по плановым и фактическим объемам финансирования мероприятий по информатизации, перечни основных информационных систем каждого ведомства, мероприятия по информатизации в разрезе планов информатизации по годам;
• Карта информатизации ОГВ – сводная панель расходов на ИКТ в разрезе структуры госорганов в РФ;
• Рейтинги ОГВ: по количеству приоритетных мероприятий, по объему затрат на приоритетные мероприятия, по общему объему затрат на информатизацию (Комментарий TAdviser: то есть, ту информацию, на сбор, обработку и подготовку к публикации которой эксперты вынуждены тратить несколько недель, можно было получить всего лишь по одному «клику» мышкой по ссылке);
• Информация из национального ФАП: перечень алгоритмов и программ, статистика по размещению и использованию объектов фонда.

Профиль ОГВ (Минкомсвязь) на Портале координации (2013 год)

Понятно, что увидеть вживую этот исторический – во всех смыслах – ресурс невозможно. Как выглядел и какую информацию представлял посетителям Портал координации, перезапущенный и модернизированный в 2013 году, удалось установить благодаря подвижнической деятельности российского эксперта по открытым государственным данным Ивана Бегтина и созданного им некоммерческого партнерства "Информационная культура". Одной из регулярных активностей, осуществляемых НП "Информационная культура", является архивирование веб-сайтов госорганов, общественных организаций, общественно значимых проектов и т.п. Именно в архивах "Информационной культуры" отыскался работающий "слепок" портала АИС УВиРИ периода 2013-2015 гг.

Забегая несколько вперед, следует сказать, что в обновленной версии портала, введенной в эксплуатацию в 2015 году и получившей название «Портал ЕСКИ», отсутствовало практически 100% той информации, которая отображалась на портале АИС УВиРИ. Не лучше обстояли (и обстоят) дела с наследником «Портала ЕСКИ» - порталом ФГИС КИ, запущенным в эксплуатацию еще двумя годами позже.

2015-2017: «Потемкинский портал координации»

Те, кто имел отношение к теме госинформатизации в 2015-2017 гг., наверняка, помнят так называемый «Портал ЕСКИ», который заменил старый добрый Портал координации АИС УВиРИ в конце 2015 года и просуществовал около двух лет. Через этот «портал» (комментарий автора: кавычки неслучайны, т.к. на самом деле, «Портал ЕСКИ» представлял собой достаточно примитивный по структуре и наполнению веб-сайт) осуществлялся вход в основные «координационные» ФГИС – АИС УВиРИ и АИС Учета.

Стартовая страница «Портала ЕСКИ» (2015-2017 гг.)

Парадоксальность названия «Портал ЕСКИ» состоит в том, что информационной системы с названием «Единая Система Координации Информатизации» (именно так расшифровывается «ЕСКИ») никогда не существовало в природе.

Это название впервые появилось в конце 2013 года в тексте проекта «Концепции по совершенствованию механизмов осуществления координации планирования и реализации мероприятий по информатизации в государственных органах с целью повышения эффективности их деятельности в результате использования информационно-коммуникационных технологий», разработанного по заказу Минкомсвязи тогдашним его «подведом» - ВНИИПВТИ (сейчас – ФГБУ «ЦЭКИ»).

Одной из основных идей проекта Концепции была разработка системы (той самой ЕСКИ), которая должна была стать единой платформой всех процессов координации и заменить существующие разрозненные ГИС. Однако, создание ЕСКИ почему-то началось не с разработки правильной архитектуры системы и ее практической реализации, а с сооружения веб-витрины в духе «потемкинской деревни». За «порталом ЕСКИ» не было никакого единого информационного пространства – ссылки со стартовой страницы переадресовывали пользователя в привычный интерфейс АИС УВиРИ и АИС Учета.

Но главная проблема с «порталом ЕСКИ» была не в том, что он был фактической пустышкой, а в том, что с его появлением был убит реально работавший ресурс с открытой информацией. Одновременно с запуском «портала ЕСКИ» был выведен из эксплуатации Портал координации АИС УВиРИ, и при этом никакая информация со старого портала в новый не была перенесена – даже в виде статического слепка.

Картинка в стиле комиксов под заголовком «Что такое координация информатизации» вполне могла ввести в заблуждение о возможностях «портала» посетителя-новичка. Однако, это не творческий изыск дизайнеров, решивших таким образом оформить основное функциональное меню, – за пиктограммами и цифрами на этой картинке нет никаких активных ссылок. Это просто картинка, занимающая примерно 70% площади экрана – и более ничего…

В середине 2016 года под картинкой-комиксом появилась некая инфографика с претензией на аналитичность. К сожалению, скриншотов с той инфографикой не сохранилось, но содержательно она не баловала любителей «интерактивного анализа» (помните – такая функциональность была предусмотрена еще в Портале координации АИС УВиРИ, но, к сожалению, так и не была тогда реализована?).

О чем можно было узнать из этой «аналитики»:

• О размерах трех крупнейших ИТ-бюджетов федеральных ведомств в 2014-2016 гг. Дополнительным бонусом была возможность посмотреть на каждый из этих бюджетов «в разрезе» - оценить размер затрат в каждой из классификационных категорий, по которым ведется учет объектов информатизации в АИС Учета. Но на этом «дриллдаун» и заканчивался – ни затраты в разрезе отдельных объектов, ни затраты по типам мероприятий (создание /развитие /эксплуатация) увидеть было нельзя;
• О суммарных затратах всех федеральных ведомств на ИТ за те же 2014-2016 гг. (конечно, в пределах данных, имеющихся в АИС УВиРИ) с разбивкой этих затрат по классификационным категориям, но без возможности посмотреть на затраты конкретного ведомства. Это напоминало бюллетень о суммарной температуре по больнице, с углубленным анализом до уровня суммарных температур по отделениям;
• О суммарных затратах по типам мероприятий, но без возможности оценить инновационность или консервативность каждого ведомства по отдельности.

Более всего эта «аналитика» напоминала эротическую сцену в советском кинофильме тех времен, когда «в СССР секса не было» – мелькают отдельные детали, привлекающие внимание и порождающие ожидание чего-то большего, но целостная картина так и не складывается.

Примерно в то же время – летом-осенью 2016 года – на «портале ЕСКИ» появился раздел «Открытые данные». Связано это было с тем, что как раз тогда произошло очередное обновление ПП 365, и в числе пяти приоритетных направлений развития и использования ИТ в органах госвласти было объявлено и такое – «Повышение качества и обеспечение доступности государственных информационных ресурсов, в том числе в форме открытых данных». В свете реализации установок правительства, от каждого федерального ведомства при разработке планов информатизации требовалось теперь указывать, какие именно открытые данные формируются в каждой из информационных систем, и публиковать эти данные в соответствующих разделах на официальных сайтах.

Единственными открытыми данными, которые главный координатор всей госинформатизации – Минкомсвязь – смог опубликовать на своем главном «портале» координации были … перечни объектов учета из АИС Учета в разрезе классификационных категорий.

Но и здесь не обошлось без конфуза, оставшегося, правда, незамеченным большинством аналитиков (что косвенно, но вполне объективно свидетельствует об уровне востребованности этих «открытых» данных). По стандарту публикации открытых данных (ОД) каждый публикуемый набор данных должен сопровождаться двумя служебными файлами – паспортом набора и описанием структуры набора. В случае с открытыми данными на «портале ЕСКИ» опубликованные наборы ОД никак не соответствовали той структуре, которая была опубликована здесь же.

Описание структуры (по-видимому, изначально планировавшейся для публикации ОД) – это описание сохранилось в архиве автора. В таком виде ОД из АИС Учета, если бы они были опубликованы, имели бы хоть какой-то практический смысл для аналитиков.

Фрагмент файла-описания структуры открытых данных с «Портала ЕСКИ» (2016 г.)

Однако, затем, «что-то пошло не так», и в результате реальные ОД, опубликованные на «портале» оказались сильно урезанными – в них остались только регистрационный номер, наименование объекта учета, наименование ОГВ-владельца, классификационная категория и статус паспорта объекта в АИС Учета. Ну, и какую аналитику можно было построить на таких «открытых» данных? Вопрос вполне риторический.

Призрак Реестра ФГИС бродит по России

Еще один информационный ресурс, который имел отношение к теме открытости информации о государственных ИТ-расходах и который заслуживает упоминания хотя бы за то, что он был первым таким ресурсом в истории современной госинформатизации – Реестр ФГИС Роскомнадзора.

В 2009 году было принято постановление Правительства № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (ПП 723). Это постановление может по праву считаться предтечей «координационных» НПА «новой эры», потому что созданный в соответствии с этим постановлением реестр федеральных государственных информационных систем (известный также как Реестр ФГИС Роскомнадзора) стал исторически первой работоспособной попыткой автоматизации учета ГИС, создаваемых и эксплуатируемых в госорганах. И самое главное – Реестр ФГИС был практической попыткой сосчитать государственные деньги, затрачиваемые на создание и эксплуатацию ГИС, а также открытым источником информации по этой теме.

Официально Реестр ФГИС эксплуатировался немногим более 5 лет – с начала 2010 года до конца 2015 года. То, что этот реестр находился под контролем Роскомнадзора, а не Минкомсвязи, являющегося именно с 2010 года регулятором координационных процессов, для людей, незнакомых со спецификой российских госструктур, всегда выглядело несколько странно. Но эта видимая странность получала вполне очевидное бюрократическое объяснение, если знать, что именно одна из подведомственных организаций Роскомнадзора ранее занималась ведением информационного ресурса, концептуально очень схожего с Реестром ФГИС, на протяжении почти полутора десятков лет – с 1995 года.

За все время работы Реестра ФГИС в нем было зарегистрировано, в общей сложности, 438 ФГИС, эксплуатировавшихся более, чем 100 операторами (среди операторов ФГИС были не только ФОИВ, но и подведомственные учреждения, и госкорпорации). 99 ФГИС из ранее зарегистрированных были выведены из Реестра – такие исключения производились либо по причине вывода ФГИС из эксплуатации, либо из-за ранее ошибочного присвоения информационной системе статуса ФГИС.

На момент закрытия Реестра в 2015 году в нем находились активные записи о 339 (комментарий автора: запомните эту цифру!) ФГИС, эксплуатировавшихся 99 операторами.

В течение всего срока существования Реестра ФГИС данные из него публиковались в специальном разделе на сайте Роскомнадзора (в открытом доступе находился практически полный набор сведений, предусмотренных «Положением о регистрации ФГИС», за исключением документов, которые прикладывались к заявке на регистрацию/актуализацию сведений ведомством-оператором ФГИС).

Тот факт, что в 2015 году постановлением 1235, объявившим еще несуществовавшую ФГИС КИ главной системой координации, одновременно был также закрыт Реестр ФГИС, не является результатом чьей-то ошибки или злого умысла – это просто классический пример параллельного существования двух миров – реального и чиновничьего.

На самом деле, Реестр ФГИС выполнил свою историческую миссию и мог бы быть закрыт еще в 2013 году, после ввода в эксплуатацию АИС Учета. В постановлении Правительства РФ от 26 июня 2012 года № 644, утвердившего Положение об АИС Учета, сказано:

обеспечить в 4-месячный срок … размещение в системе учета информационных систем сведений, внесенных в реестр федеральных государственных информационных систем, … до вступления в силу настоящего постановления.

Данным пунктом неявно констатировалось, что роль Реестра ФГИС исчерпана, т.к. АИС Учета предполагала хранение более широкого спектра сведений, чем было предусмотрено в Реестре ФГИС. Тем не менее, Реестр ФГИС продолжил существовать и наполняться параллельно с АИС Учета еще 2 года, до 1 декабря 2015, когда ПП 723 было объявлено утратившим силу. Более того, с момента запуска АИС Учета перед ФОИВ встала задача обеспечения актуальности сведений о ФГИС, содержащихся в обеих системах, то есть, нарушался один их главных принципов координации – исключение дублирования информации посредством соблюдения правил ее однократного ввода и многократного использования.

Исходя из логического допущения, что все сведения из Реестра ФГИС уже имеются в АИС Учета, решение чиновников о закрытии Реестра выглядело вполне правомерным. Однако, проблемой оказалось то, что в самой АИС Учета не была реализована функциональность публикации открытых сведений о ФГИС, аналогичная той, которая была в Реестре. Поэтому, когда Реестр окончательно закрыли (это случилось весной 2016 года), информация обо всех ФГИС, содержавшаяся в нем, исчезла из публичного поля.

Еще примерно в течение полугода – с весны до осени 2016 года – данные Реестра ФГИС отсутствовали в открытом доступе, а затем появились на «портале» ЕСКИ в отдельном разделе. Про то, что это исторические, а не актуальные данные, на «портале» ЕСКИ (а позднее – и на портале ФГИС КИ, куда этот раздел переехал после закрытия «портала» ЕСКИ) не было сказано ни слова.

И вот именно в этот момент и появился «призрак» Реестра ФГИС, который уже более двух лет бродит по России. Про «339 ФГИС» (иногда, правда, это трансформируется в «порядка 340 ФГИС»), якобы эксплуатирующихся в России, говорят в самых разных контекстах и самые разные спикеры – вплоть до таких высокопоставленных чиновников, как руководитель Минкомсвязи или глава Счетной палаты. Конечно, совсем не по рангу топ-чиновникам уровня, например, А.Кудрина разбираться в тонкостях учета информационных систем (именно его фразу про «340 ГИС», прозвучавшую на заседании Совета по развитию цифровой экономики при Совете Федерации в августе 2018 года цитируют многие СМИ), но ведь эту цифру ему подготовили помощники, которые, в свою очередь, запросили данные в ответственном за координацию ведомстве…

Интересно было бы провести такой эксперимент – официальным письмом запросить в Минкомсвязи информацию о количественном и поименном составе федеральных ГИС, находящихся в статусе промышленной эксплуатации во всех ведомствах и подведомственных структурах. Скорее всего, в обновившемся почти полностью департаменте координации информатизации все-таки есть люди, которые знают, что ФГИС у нас совсем не 339-340, а, как минимум, вдвое больше, но вот будут ли они готовы дезавуировать относительно недавние заявления больших начальников?

2017-?: Портал ФГИС КИ - «Этот стон у нас песней зовется…»

К моменту публикации данной статьи в январе 2019 года уже в течение полутора лет, начиная с июня 2017 года, реально существует и эксплуатируется основная координационная система - ФГИС КИ (которая, в соответствии с приказом тогдашнего руководителя Минкомсвязи Н.Никифорова должна была быть запущена на год раньше – но подобные задержки уже вполне можно рассматривать как фирменный стиль министерства). И у этой ФГИС тоже есть свой «портал», который, если не брать в расчет более современный и строгий стиль дизайна, чем у «портала ЕСКИ», по сути, остался все тем же весьма незатейливым по структуре и содержанию сайтом. Даже информация на стартовой странице и набор основных ссылок у «портала ФГИС КИ» мало чем отличается от «портала ЕСКИ» - вплоть до «аналитики» и «открытых данных», о которых и пойдет речь ниже.

В Положении о ФГИС КИ, утвержденном ПП 1235 в уже далеком 2015 году, в перечне основных функций подсистемы «Портал» на первом месте стоит цитируемый ниже текст:

… обеспечение публичного доступа к сведениям, содержащимся в системе координации, в том числе в формате открытых данных, включая доступ к аналитической отчетности, содержащей информацию о ходе выполнения мероприятий по информатизации субъектов системы координации в виде отчетов, в табличном и графическом видах

Итак, что же из перечисленных сведений есть сегодня на «портале ФГИС КИ»? Смотрим:

Открытые данные. Как говорят в народе – обнять и плакать. В соответствующем разделе расположены 17 наборов, содержащих все те же мало информативные перечни объектов учета из бывшей АИС Учета, которая теперь окончательно переехала под «зонтик» ФГИС КИ. Всё! Больше ничего там нет. Как нет и статистики загрузок этих наборов – видимо, чтобы не показывать, насколько эти данные бесполезны с практической точки зрения.

Аналитическая отчетность. Ну, если засчитать за таковую типовую инфографику в стиле Excel, то да – аналитическая отчетность имеется. Появилась она совсем недавно – осенью 2018 года и содержит сведения по достаточно давно закончившемуся 2017 году. Поэтому говорить о контроле за «ходом выполнения мероприятий по информатизации» не приходится – эти мероприятия уже отошли в историю.

Пример «аналитики» с «портала ФГИС КИ» (2018 г.)

Содержательно это все тот же небогатый набор информационных срезов, который был и на «портале ЕСКИ»:

• Три крупнейших ИТ-бюджета федеральных ведомств. Кстати, и уровень «дриллдауна» здесь такой же, как и раньше – если встать курсором на соответствующий сегмент «бублика», можно увидеть трудночитаемые цифры, отражающие расходы по соответствующей категории учета;
• Суммарные расходы в разрезе типов мероприятий и категорий учета;
• Общие расходы по классификационным категориям объектов учета.

По сравнению с «порталом ЕСКИ», добавился только один вид «аналитики», ценность которого весьма сомнительна с точки зрения общественного контроля – статистика согласований МПИ (мероприятий по информатизации) в периодах планирования 2017-2019, 2018-2020 и 2019-2021.

Означает ли такая аскетичная подборка «аналитики», что у чиновников, ответственных за координацию, достаточно скудная фантазия? В принципе, да. Строго говоря, о креативности чиновников в теме открытости информации речь вообще не идет – все отображаемые сведения являются тем обязательным набором отчетных данных, который входит в ежегодно готовящийся Минкомсвязью сводный доклад о состоянии координации информатизации, направляемый в Правительство (по-видимому, профильному вице-премьеру и в соответствующую правкомиссию). Да и публикация этой «аналитики» вполне синхронизирована с процессом подготовки сводного доклада – обычно сбор информации для него начинается в феврале-марте и заканчивается примерно в середине лета (правда, в ПП 365 срок направления сводного доклада в правительство установлен на 1 июня года, следующего за отчетным, но в последние годы этот срок практически никогда не выдерживался). Так что, следующую порцию «аналитики» следует ожидать не раньше осени следующего года. Как пишут в соцсетях – «запомните этот твит».

Кстати, в отличие от «портала ЕСКИ», в ФГИС КИ нет возможности сравнить последние по времени данные с прошлыми периодами (напомним, в ЕСКИ соответствующая инфографика все-таки отображалась за 3 года – 2014-2016). Это объясняется тем, что при запуске ФГИС КИ в эксплуатацию не был сделан перенос исторических данных за предыдущие периоды из АИС УВиРИ – как некогда говорил Гамлет, «распалась связь времен». Все данные по планам и мероприятиям по информатизации, готовившимся ведомствами, начиная с 2013 года, остались в старой АИС УВиРИ, которая пока еще вроде бы доступна в онлайне, но ее будущее туманно (вспомним портал координации АИС УВиРИ, отключенный одномоментно).

Открытость информатизации и извечные русские вопросы

Итак, подводим неутешительные итоги:

• Открытость госинформатизации у нас была, но давно - и уже закончилась;
• То, что предлагается общественности под лозунгом открытости, таковой ни в коей мере не является;
• Механизмы контроля за состоянием госинформатизации, в принципе, есть, но тему открытости они затрагивают только по самому краешку.

Остается задать два классических русских вопроса – «Кто виноват?» и «Что делать?»

Кто виноват?

Публично отвечать на этот вопрос уже достаточно безопасно для чьей-либо карьеры – большинство тех чиновников, кто отвечал за координацию информатизации в период 2012-2018 гг. покинули свои должности (не только в Минкомсвязи, но и в других ведомствах, и в правительстве).

То плачевное состояние, в котором оказалась координация как объект управления, обусловлено недоработками и просчетами (все-таки, назовем это такими словами, а не скрытым саботажем), случившимися по всем направлениям – нормативному, методическому, техническому и контрольному. Подробный «разбор полетов» по всем аспектам мог бы превратиться в труд, сопоставимый по объему, например, с диссертацией, а то и с «Войной и миром», но в творческие планы автора это не входит – поэтому ограничимся только узкой темой данной публикации и даже в рамках этой темы не выйдем за пределы конспективно-тезисных формулировок.

Нормативное обеспечение

Парадоксально, но факт – до того, как открытость информации была объявлена одним из приоритетных направлений координации, она в реальности обеспечивалась гораздо лучше, чем после второй большой «перезагарузки» ПП 365, случившейся в 2016 году. Само постановление – это только видимая вершина нормативного «айсберга»; изменения, внесенные в ПП 365, потребовали существенных изменений в подчиненных методиках, утверждавшихся приказами Минкомсвязи, а также в процессах координационного документооборота. Все эти изменения делались в условиях ограниченного времени, с заведомо и сознательно упрощавшимися проектами документов (по известному принципу строителей – «сдадим с недоделками, а потом доделаем»), с отнесением многих вопросов, требовавших тщательной проработки, на «потом».

Но в части обеспечения открытости информации о самих процессах координации никакая нормативная проработка не проводилась и ни в одном нормативном документе Минкомсвязи не было определено, какой состав открытой информации должен публиковаться на портале координации.

Техническое обеспечение

Субъективное мнение автора статьи – многие проблемы и проколы координации как комплексного процесса впрямую обусловлены отсутствием квалифицированного архитектора (не только системно-технического профиля, но и содержательного – того, что в коммерческой сфере называется бизнес-архитектурой), а также случившейся в определенный исторический момент ошибкой (если, конечно, это была просто ошибка) в выборе разработчика систем.

Существенное падение качества программной разработки в направлении координации началось в 2014 году – когда реальным исполнителем работ по ряду проектов координации вместо компании «ЭйТи Консалтинг» стало ЗАО «Госбук» (формально-официальным исполнителем всех головных контрактов все эти годы был и остается «Ростелеком»):

• «Госбук» создал крайне неудачную (и впоследствии неоднократно исправлявшуюся и дорабатывавшуюся «по живому») версию АИС Учета, со многими проблемами введенную в эксплуатацию в конце 2015 года;
• «Госбук» же начинал разработку пресловутой ЕСКИ, но успел сделать только «портал ЕСКИ»;
• «Госбук» в конце 2015 года разработал также первую версию ФГИС КИ, которая сначала была неработоспособной и дорабатывалась еще несколько месяцев, а затем просто оказалась несоответствующей изменившимся нормативным требованиям, когда в мае 2016 случилось обновление ПП 365.

В результате, много времени и сил у специалистов, отвечавших за эксплуатацию этих систем и за процессы, протекавшие в них, ушло на то, чтобы, в принципе, заставить «вот это вот всё» хоть как-то работать – на изыски вроде открытости информации ресурсов уже просто не осталось.

Вообще, программные разработки в сфере координации являют собой яркий пример того стиля, которому автор статьи придумал название «чиновничий эджайл». Это означает отсутствие нормально проработанных ТЗ, «затачивание» функциональности системы не под потребности основной массы пользователей, а под тот объем и направление задач, которые выполняются самими чиновниками, формальную реализацию (в народе это называется «сделать на отвяжитесь») каких-то обязательных, с точки зрения НПА, но не затрагивающих непосредственные интересы чиновников, требований. (Недо)открытость информации и (не)качество ее реализации в координационных ГИС – именно результат выполнения работ в стиле «чиновничьего эджайла».

Методическое обеспечение

В части обеспечения открытости информации, содержащейся в координационных ГИС, никаких специальных методик никогда не существовало. Минкомсвязи, худо-бедно разработавшее методики для контролируемых ведомств и для собственных подведомственных экспертов, не озаботилось тем, чтобы еще разработать методики и для себя любимого – и тем самым ответило на классический вопрос «Quis custodiet ipsos custodes?»

Возможно, будь контроль со стороны старших коллег (той же Счетной палаты, например) менее формальным и более жестким, такие методики и появились бы. В конце концов, про то, какая информация по теме координации, должна публиковаться открыто, написано в самом ПП 365. Да и в первых (еще нормально проработанных) ТЗ, цитаты из которых приведены в начале статьи, описание требований к открытости сделано вполне методично.

Контрольное обеспечение

Многих обсуждаемых в статье проблем удалось бы избежать, если бы адекватно сработали механизмы контроля. Основным контролером процессов координации является Счетная палата. Примерно до начала 2015 года, то есть, как раз до того момента, когда обозначился неблагоприятный вектор развития, тему координации на более-менее плотном контроле удерживала также Правительственная комиссия по ИТ. А вот как раз Правительственная комиссия по открытому правительству, входившая в состав правительства в прошлом цикле (2012-2018 гг.), никак тему координации информатизации не мониторила. Хотя, казалось бы, само название ее к этому обязывало.

Однако, ни в ходе больших контрольных мероприятий по теме координации, ни в ходе регулярного мониторинга, со стороны Счетной палаты не поступали замечания о неудовлетворительной реализации принципа открытости информации в координационных системах. А все потому, что рядом с этим принципом не были прописаны контрольные сроки и другие количественные параметры.

Что делать?

Ответить на этот вопрос (имея в виду, что целевыми адресатами ответа являются правильные люди – именно те, от которых зависит практическая реализация предлагаемых решений) автор попытался компактно и понятно. Насколько это получилось, судить читателям.

Чиновникам и контролерам: нужно вернуться к основам. Нужно начать исполнять «нормативку» по координации не только в части контрольных сроков подготовки и согласования планов информатизации, но и по всем тем пунктам, где встречаются слова «открытость», «публичный доступ», «общественный контроль» и т.п.

Разработчикам информационных систем: нужно просто оглянуться назад. Нужно поднять из архивов ТЗ на разработку самого первого Портала координации, внимательно его перечитать, соотнести с реалиями сегодняшнего дня, переписать заново, а потом реализовать не методами «чиновничьего эджайла», а нормальными методами профессиональной разработки.

Снова чиновникам: нужно включить логическое мышление. Нужно подумать о том, как облегчить жизнь и работу аналитикам и экспертам, которые все равно раскопают ту информацию, которая им нужна, но могли бы делать это проще, быстрее и эффективнее, используя больше времени на применение своих основных профессиональных навыков, а не на информационно-археологические изыскания.

Идеологам и методологам координации (автор не уверен, что точно знает, кто эти люди): нужно полностью менять подходы к координации. Нужно заново разрабатывать всю «нормативку», менять процессы (есть такое почти забытое хорошее русское слово – «реинжиниринг»), менять инструменты контроля.

Смотрите также

• Координация государственной информатизации в России